09.05.2007

Die Liberalisierung des Postsektors in der Europäischen Union

Wer zahlt für den Brief?

Die Europäische Union plant zum 1. Januar 2009 die vollständige Liberalisierung des Postmarktes. Welche Folgen die vor zehn Jahren begonnene Marktöffnung für die im Postsektor Beschäftigten hat und ob der normale Bürger bei Umfang, Qualität und Preis von der Liberalisierung profitiert, ist in ersten Ansätzen zu erkennen.

Claus Zanker / gsa

Mit der 1997 von der Europäischen Kommission verabschiedeten und für alle Mitgliedstaaten rechtlich verpflichtenden Postdiensterichtlinie 97/67/EG wurde erstmals ein einheitlicher Universaldienst festgelegt, zu dessen Finanzierung Mitgliedstaaten sogenannte "reservierte Bereiche" für Briefsendungen bis 350 Gramm als Monopolrechte des Universaldienstanbieters einrichten konnten.

Im Jahr 2002 trat die zweite Postdiensterichtlinie 2002/39/EG in Kraft, die die Liberalisierung vorantrieb. So wurden Gewichtsgrenzen für den reservierten Bereich ab 1. Januar 2003 auf 100 Gramm und ab 1. Januar 2006 auf 50 Gramm abgesenkt und die vollständige Marktöffnung zum 1. Januar 2009 geplant. Der Termin für die Vollendung des Binnenmarktes im Postsektor wurde in der Richtlinie allerdings unter den Vorbehalt einer endgültigen Entscheidung der Mitgliedstaaten im Jahr 2007 gestellt.

Die Europäische Kommission bestätigte in ihrem im Oktober 2006 vorgelegten Richtlinienentwurf den Termin. Nun werden die Vorschläge der Kommission im Europäischen Parlament am 7. und 8. Juni 2007 in einer ersten Lesung behandelt.

Viele Mitgliedstaaten wollen die Exklusivlizenz verlängern: Polen und Ungarn um mindestens zwei Jahre, Frankreich bis 2012. Auch Griechenland, Italien, Irland, Belgien, Luxemburg, Malta und Zypern lehnen die Marktöffnung 2009 ab.

Unterstützt wird der Vorschlag der Europäischen Kommission von Großbritannien, den Niederlanden, Österreich, den skandinavischen Ländern, Slowenien und Rumänien sowie von dem derzeitigen EU-Ratsvorsitzenden Deutschland. Das derzeit geltende Postgesetz sieht in Deutschland eine Marktöffnung zum 1. Januar 2008 vor.

Fakt ist, dass schon jetzt Folgen für die im Postsektor Beschäftigten in Ansätzen zu erkennen sind. Und, dass der normale Bürger eher zu den Verlierern der Liberalisierung zählen wird.

Der Endverbraucher zahlt die Rechnung

Trotz der zunehmenden Bedeutung von E-Mail-Kommunikation und des Internets, ist der überwiegende Teil der Menschen in der Europäischen Union weiterhin auf eine leistungsfähige postalische Infrastruktur für die private und geschäftliche Kommunikation angewiesen. Bei der Nutzung der Infrastrukturleistungen stehen die Postdienste in der Europäischen Union an dritter Stelle – noch vor der Telefonnutzung. Nur die Elektrizitäts- und Wasserversorgung wird in der Europäischen Union noch von mehr Menschen in Anspruch genommen als Postdienstleistungen.

Doch der Zugang zum Postnetz in Form von Postschaltern und Briefkästen, also ein ausreichender Post-Universaldienst, kostet Geld. Daher haben die Postunternehmen bisher den reser- vierten Bereich, der ihnen die Finanzierung der Universaldienstverpflichtung sichert. Mit der vollständigen Liberalisierung des Postmarktes und der damit verbundenen Abschaffung des reservierten Bereiches entfällt die Grundlage zur Universaldienstverpflichtung der Postunternehmen. Die Befürchtungen, dass sich im Zuge der Liberalisierung die postalische Versorgung der Bevölkerung verschlechtert, ist nach bisherigen Erfahrungen nicht von der Hand zu weisen. In manchen Mitgliedstaaten der Europäischen Union wurden zwischen 2002 und 2004 bis zu 25 Prozent aller Postämter geschlossen und teilweise durch Postagenturen in Einzelhandelsgeschäften oder Tankstellen ersetzt. Vor allem in Ländern, in denen die Briefmärkte bereits weitgehend liberalisiert sind, wurden die regulatorischen Vorgaben zur Dichte des Poststellennetzes auf vergleichsweise niedrigem Niveau fixiert und den Universaldienstanbietern ein hohes Maß an unternehmerischer Freiheit in der Organisation ihres Postschalternetzwerkes eingeräumt.

Mit der Öffnung der Märkte für den Wettbewerb verbindet sich in der Regel die Hoffnung auf sinkende Verbraucherpreise. Im Postsektor sind nach bisherigen Erkenntnissen solche umfassenden Preissenkungen nicht, oder allenfalls nur in einer einseitigen Verteilung für bestimmte Kundensegmente, zu erwarten.

Die Großversender werden profitieren

So geht eine im Auftrag der Europäischen Kommission erstellte Studie davon aus, dass aufgrund der stärkeren Kostenorientierung bei der Preisgestaltung in liberalisierten Märkten die Beförderungstarife bei Einzelbriefsendungen steigen, während bei Geschäftspost und Werbesendungen – also Teile des Marktes, die für neue Briefdienstleister besonders lukrativ sind – die Preise aufgrund des starken Wettbewerbs sinken werden. Das deckt sich auch mit den Erfahrungen, die in Schweden nach der vollständigen Liberalisierung des Briefmarktes gemacht wurden. Dort stiegen nach Aufhebung des reservierten Bereiches die Preise für Einzelbriefsendungen um rund 75 Prozent an, während die Großversender von Preissenkungen im Umfang von bis zu 50 Prozent profitieren konnten.

Auch in Deutschland scheinen dem Optimismus des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Michael Glos (CSU), der zur Eröffnung der 13. Internationalen Kartellkonferenz und des 14. Europäischen Wettbewerbstages am 26. März dieses Jahres in München feststellte: „Auch für Postmärkte gilt: Marktöffnung führt zu niedrigeren Preisen, größerer Vielfalt und besserer Qualität“, nicht einmal die neuen Briefdienstleister ganz folgen zu können: „Es ist gut möglich, dass der Endverbraucher die Rechnung zahlen muss“, so Mario Frusch, Deutschlandchef von TNT Post in der „Zeit“.

Quantitative Auswirkung auf die Beschäftigung ...

Die größte Sorge bei der Öffnung der Postmärkte gilt der Entwicklung der Beschäftigung. Die Postunternehmen zählen mit zu den größten privaten Arbeitgebern in der Europäischen Union.

Seit der Öffnung des Wettbewerbes in der Europäischen Union zeigt sich eine rückläufige Beschäftigungsentwicklung. Innerhalb von zehn Jahren wurden rund zehn Prozent der Arbeitsplätze abgebaut. Betrachtet man die Entwicklung in den einzelnen Ländern, so stellt sich dort der Arbeitsplatzabbau dramatisch dar. Die größten Arbeitsplatzverluste sind dort zu verzeichnen, wo die Postmärkte umfangreich liberalisiert wurden: In Schweden wurde beim traditionellen Postunternehmen Posten AB seit Anfang der 90er-Jahre die Zahl der Arbeitsplätze um fast die Hälfte reduziert.

In Deutschland hat sich die Zahl der Beschäftigten bei der Deutschen Post AG von 1995 um rund 180 000 Arbeitsplätze reduziert und in Italien seit Beginn der Liberalisierung im Jahr 1993 um 70 000.

... und negative qualitative Auswirkungen

Die Reorganisation der Postgesellschaften hat nicht nur Auswirkungen auf die Anzahl, sondern auch auf die Qualität der Arbeitsplätze bei den Postunternehmen. Insbesondere ein Wandel hin zu Arbeitsmodellen wie Teilzeitarbeit und befristeten Beschäftigungsverhältnissen ist zu beobachten wie auch ein rückläufiger Anteil von Beamtinnen und Beamten. So sank der Anteil der Beamten an der Gesamtbeschäftigtenzahl der Postunternehmen in der Europäischen Union in den Jahren zwischen 2002 und 2004 um rund zehn Prozent. In diesen Jahren ist auch der Anteil der Teilzeitkräfte an der Gesamtbeschäftigtenzahl um 3,5 Prozent gestiegen, bei den Postunternehmen in Ländern mit fortgeschrittener Liberalisierung des Briefmarktes wie Schweden, Dänemark, Deutschland und den Niederlanden sind zwischen ein und zwei Drittel der Beschäftigten bereits Teilzeitkräfte.

Die von der Europäischen Kommission vertretene positive Einschätzung der Beschäftigungsentwicklung durch die Marktliberalisierung basiert im Wesentlichen auf den Erwartungen zusätzlicher Arbeitsplätze bei den Wettbewerbern.

Erwartete Effekte bleiben auch in Deutschland aus

Zehn Jahre nach Verabschiedung des Postgesetzes und ein Jahr vor der geplanten vollständigen Liberalisierung des Briefmarktes in Deutschland stellte ver.di am 26. Januar 2007 eine in Auftrag gegebene Studie zur bisherigen Entwicklung des Wettbewerbes und der sozialen Standards im Briefsektor zur „Liberalisierung und Prekarisierung – Beschäftigungsbedingungen bei den neuen Briefdienstleistern in Deutschland“ der Öffentlichkeit vor. Fazit: Die Erfahrungen in Deutschland mit der Entwicklung der Arbeitsplätze bei den neuen Briefdienstleistern zeigen eine insgesamt negative Beschäftigungsentwicklung – und zwar sowohl bei der Zahl als auch bei der Qualität der Arbeitsplätze. Seit der teilweisen Liberalisierung des deutschen Briefmarktes wurden immer mehr sozial abgesicherte Arbeitsplätze bei der Deutschen Post AG durch ungeschützte, prekäre Beschäftigungsbedingungen bei den neuen Wettbewerbern verdrängt. Erfolgt hier kein Gegensteuern, steigt die Gefahr, dass der Postsektor in ein durch ungeschützte Beschäftigungsverhältnisse geprägtes Niedriglohnsegment abdriftet. Diese generelle Problematik ist nach bisherigen Erkenntnissen auch auf andere Länder mit weitgehend geöffneten Postmärkten übertragbar.

Liberalisierungsprozesse sozial flankieren

Damit wird deutlich: So führt die Liberalisierung des Postsektors nicht zu den erwarteten Vorteilen für die Verbraucher bezüglich einer Verbesserung der Servicequalität und günstigerer Preise für Postdienstleistungen. Bedient werden die Großkunden. Für die Finanzierung des Universaldienstes bei einer vollständigen Öffnung der Postmärkte gibt es bis dato keine befriedigende Lösung. Alternative Finanzierungsinstrumente sind nicht erprobt, die Auswirkungen bislang unklar. Und die Liberalisierung der Postmärkte führt insgesamt zu Arbeitsplatzverlusten. Um negative Folgewirkungen einer Marktöffnung auf die Beschäftigung weitgehend zu verhindern, sollten Liberalisierungsprozesse umfassend sozial flankiert werden.

Die UNI-Post, die auch die Beschäftigten im europäischen Postsektor vertritt, hat das EU-Parlament aufgefordert, die Vorschläge der Europäischen Kommission zur vollständigen Marktöffnung der Postmärkte nicht zu billigen. In den Blickpunkt der aktuellen Debatte um die weitere Liberalisierung müssen die Arbeitsbedingungen der im Postsektor beschäftigten Menschen rücken.

Die UNI-Post will die Arbeitsbedingungen durch ein verbindliches, europäisches Recht geregelt sehen. In einer neuen Postdiensterichtlinie sollen die Mitgliedstaaten in der Europäischen Union verpflichtet werden, einen Wettbewerb durch Lohn- und Sozialdumping im Briefsektor wirksam zu unterbinden und die Vergabe von Lizenzen an neue Briefdienstleister zwingend an die Einhaltung der in der Branche üblichen wesentlichen Arbeits- und Einkommensstandards zu koppeln. Der Wettbewerb muss dort seine Schranken finden, wo er durch die Unterbietung von Sozialstandards geführt wird.

So fordert die UNI-Post zur Vermeidung der Wettbewerbsverzerrung im Postsektor der Europäischen Union, dass über eine aktive Regulierungspolitik eine Harmonisierung der unterschiedlichen Marktzutrittsbedingungen der einzelnen Länder erfolgen muss, bevor der europäische Postmarkt weitere Liberalisierungsschritte erfährt.

Gleichzeitig ist über Regulierung sicherzustellen, dass alle Bürger in der Europäischen Union Zugang zu gleichbleibenden, zuverlässigen Postdienstleistungen haben, die erschwinglich und von guter Qualität sind. Grundlage dazu ist, dass vor einer weiteren Liberalisierung die Finanzierung des Universaldienstes gelöst werden muss.

Der Beitrag wird fortgesetzt.